農墾推行農場農業(yè)用地清理規(guī)范,讓土地資源變資產、資產變資本——
農墾改革點“土”成金
海南日報記者孫慧 通訊員楊光
1960年，36歲的孫達華成為國營南海農場從當地農村招收的第一批職工。
“那個時候啊，我們到處開荒干活，一個月可掙到26元的工資，養(yǎng)活一大家子人綽綽有余?！爆F今已92歲高齡的孫達華回憶說。
而到了2016年，兒子孫家強也是南海農場的一名職工，拼死拼活干上一個月，掙到的工資只有700多元，繳完社保所剩無幾。
萬物生長，離不開土地。在海南島，農墾擁有全島1/5土地、1/10人口，但受制于體制不順、機制不活、產業(yè)散弱等因素，土地經濟效益逐年下降，基層職工收入難以提高。
去年7月，海南農墾選擇東昌農場為農業(yè)用地規(guī)范管理試點。今年7月，憑借在東昌農場試點摸索出的一套改革經驗，農墾將農業(yè)用地規(guī)范管理又推廣到了20個農場，并于今年11月底推廣至全墾區(qū)。
這一席卷全墾區(qū)的農業(yè)用地土地清理規(guī)范戰(zhàn)役，是農墾滯后的土地管理體制真正的變革之戰(zhàn)，最終目的是喚醒“沉睡”中的土地資源，讓資源變資產、資產變資本。
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土地經濟效益下降粗放式管理成困局
東昌農場2015年虧損達800萬元，中層管理人員月工資不到1500元，拖欠工資時有發(fā)生
驅車海南各個市縣，隨處可見大片橡膠園與星羅棋布的農場場部和連隊。海南農墾自1952年成立以來，大批吸收退伍軍人、知青、農場并場隊等流動人員，他們披荊斬棘、開荒耕種，供應橡膠、茶葉、糧食等大量物資，為保障國家戰(zhàn)略物資和人民溫飽發(fā)揮了巨大作用。
土地，是農墾立足的依據，發(fā)展的資本。成立64年來，海南農墾經歷過生產隊責任制、家庭聯產承包制、租賃制、家庭農場等多種發(fā)展機制探索，極大發(fā)揮出土地使用效益，曾是海南先進生產力的代表，至今在熱帶作物、熱帶水果等產業(yè)領域獨領風騷。
在農墾發(fā)展的輝煌時代，做一名農墾職工，領財政工資，是無數農民羨慕的“鐵飯碗”。但改革開放后，農墾在滯后體制束縛下，發(fā)展逐步落后。尤其是土地管理和利用上，一直沒有形成一套完整體系，使得土地管理相對粗放，土地產權不清晰，不少農場經營虧損嚴重，職工收入減少。
以東昌農場為例。東昌農場股份有限公司董事長李明躍介紹，東昌農場在冊職工900人左右，2015年農場收入400萬元，其中土地承包收入366萬元，虧損卻達800萬元。中層管理人員月工資不到1500元，拖欠工資情況時有發(fā)生。
南海農場四區(qū)3隊隊長吳祖德這4個多月來，每天帶著技術人員到田間地頭進行土地精確測量。在測量土地當中，最讓吳祖德頭疼的是，農墾的土地開荒種植時間太久，又沒有明晰的土地邊界線，導致周邊村莊開荒的土地與場隊的土地混合在一起，無法確認承包經營權屬于誰?！稗r場與農村交接的地帶，以前有很多土地是荒著的，大家看著可惜，就開墾來種莊稼，現在幾十年過去了，要分清楚是誰的，真的很難說得清。”
同時，農墾的土地監(jiān)管機構不完善，土地的直接管理由農場的原國土部門直接執(zhí)行，農場的土地使用權轉讓、出租、抵押以及開發(fā)缺乏規(guī)范，私墾私占現象普遍，導致很多土地經濟效益流失。
“農墾人均土地10.68畝，是全省平均水平(5.03畝)的兩倍之多，再加上規(guī)模化、組織化的優(yōu)勢，沒有理由過苦日子、窮日子?！笔∩罨Ｄ限r墾管理體制改革領導小組認為，農墾改革目的是要打造一批具有市場競爭力的現代農業(yè)集團，實現產業(yè)化、園區(qū)化發(fā)展，而這些都需要農墾實現土地集約化利用。完成農墾農業(yè)用地清理規(guī)范，推進土地資源資產化和資本化，發(fā)揮出農墾這塊最大“蛋糕”的經濟效益，是此輪農墾深化改革的核心任務。
7月6日，農墾召開農場農業(yè)用地規(guī)范管理動員大會，山榮、南海、紅明、中建等20個農場被列為第一批推廣開展農業(yè)用地清理規(guī)范的農場，清理調整不合理的土地承包關系。截至11月10日，農墾共完成了17.2156萬宗對內承包(租賃)土地的勘測調查，14.2230萬戶職工配合調查，完成率達到99.6%。
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“三過”問題長期存在分配不公收入差距大
大部分土地承包合同，租金都在每畝30元到50元之間，租期在30年到50年
“我原來只有0.4畝地力低下的邊角地，種植胡椒年收入最多才4000元。土地清理規(guī)范之后，我承包了9畝地種植荔枝，預計年收入最少都有6萬元，是原來的15倍?！闭劶斑@次土地清理規(guī)范給自己帶來的好處，東昌農場四隊職工林平咧開了嘴，連連夸贊。
林平不是個例。作為農墾農業(yè)用地清理規(guī)范的首個試點，東昌農場經過為期9個月的土地清理，將回收的土地勻出182畝，分給農場40戶少地或無地的困難職工，平均每戶4.5畝土地。
省農墾農場農業(yè)用地規(guī)范管理辦公室主任陳文河介紹，農墾農業(yè)用地土地清理規(guī)范要切實解決承包面積過大、租金過低、租期過長、不繳租金和非法轉包牟取地租差價等問題，要讓困難職工享受改革紅利，解決土地分配不公問題，縮小墾區(qū)職工之間的收入差距。
農墾土地是國有資產，在農墾發(fā)展歷史中，為提高土地使用效率和經濟效益，農墾曾經鼓勵干部職工承包“經營田”來發(fā)展，增加收入。但缺乏明確科學的管理制度，導致不少農場出現了一些干部職工承包農場土地面積達到上百畝甚至上千畝，而有些職工卻連一分地都沒有的分配不公現象。
租金過低、租期過長、租用面積過大，“三過”不合理的對外承包關系在農墾普遍存在?！按蟛糠值耐恋爻邪贤饨鸲荚诿慨€30元到50元之間，租期在30年到50年?！笔临Y源廳農墾土地資源管理處相關負責人蘇亞勤介紹，土地“三過”問題是農墾發(fā)展歷史中的遺留問題，隨著時間的推移和土地的增值，賤租土地已經嚴重損害了農場和職工的利益。
土地私墾私占在農墾也是常見現象。在長達半個多世紀的發(fā)展歷史中，農墾與地方發(fā)展，因為土地規(guī)劃、發(fā)展步伐不統(tǒng)一，導致很多土地糾紛發(fā)生。尤其是在農村與農墾邊界地帶，很多村莊與農場的土地混合，難以確認承包經營權屬。
“僅僅我們紅明農場，就與168個村莊存在爭議地，還有8000多畝土地沒有得到確權，可見農墾農業(yè)用地清理規(guī)范難度之大?！奔t明農場相關負責人說。
“如果這次不把農場的土地家底徹底摸清理順，以后這種機會不知何時才能有?！卑艘豢倛鰣鲩L羅永華說，長期存在糾紛地、爭議地、“三七膠”地等土地難題，對八一總場的長期規(guī)劃、經營發(fā)展都造成了影響，要借助此次機會徹底把這些問題逐一攻破。
農墾土地“三過”問題歷史遺留時間較長，造就了利益格局固化，牽扯到的關系錯綜復雜，一些農場的干部職工思想消極，不配合開展工作，成為此次清理規(guī)范中一塊難啃的“硬骨頭”。
為啃下這塊“硬骨頭”，在第二階段合同換簽工作階段，各個農場借鑒試點東昌農場的經驗，聘請專業(yè)法律顧問審核承包合同，揪出承包合同中存在的違法違規(guī)問題。海墾控股集團也成立督查組，定期或不定期對各農場土地清理規(guī)范進行督查，堅決依法查處土地開發(fā)或承包中存在的各種腐敗行為。
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重新調整承包關系土地經營運作市場化
東昌農場實施階梯型地租，土地承包租金收入從366萬元增加到989萬元
接到農場通知承包土地要重新指界確認的電話，紅明農場17隊退休職工馮春梅從深圳趕回海南，指界確認自己承包經營的3宗農業(yè)用地?！拔彝诵萘耍殉邪洜I權轉給兒女們，及時調整承包關系，才能受到法律保護?！?/p>
在此次農墾改革中，農墾把土地清理規(guī)范，重新調整承包關系當成改革重中之重的任務。針對墾區(qū)存在的土地承包“三過”等問題，2015年出臺的《關于推進新一輪農墾改革發(fā)展的實施意見》明確規(guī)定：要完善農場“基本田”和“經營田”分配管理制度。農場籌集土地首先要把“基本田”優(yōu)先分配給無地或承包土地面積在平均水平以下的職工家庭，特別是零就業(yè)家庭，確保農場每個職工家庭擁有自己的“基本田”。對“經營田”要實行階梯地租，積極探索“分利不分地”的辦法，讓農場從階梯地租或流轉其土地承包經營權所得收益中，給予無地、少地和勞動能力不足的職工相應于“基本田”的收益補償。
李明躍介紹，東昌農場目前已經完成了“基本田”和“經營田”的清理分配。為保障農場農業(yè)用地不同類型承包戶的利益最大化，東昌農場針對外來承包大戶、普通職工、私墾私占農場土地的職工、外來人員侵占農場土地等不同情況，量身定制了四類承包合同。
按照四類承包合同類型的規(guī)定，普通職工及外來人員承包20畝以下土地，按地類等級每年每畝繳納250元、200元、150元不等的租金，承包租金以20畝至50畝按基本地價的120%、51畝至100畝按150%、101畝至150畝按180%、150畝以上按200%遞增，且每5年上漲5%，職工承包年限按退休年齡倒推，最高不超過30年，外來人員則最高不超過20年；外來承包大戶承包價格為每畝500元，每5年遞增10%，且承包年限不超過30年；職工私墾私占農場土地，且暫時不影響農場下一步發(fā)展的，可簽訂1年期的短期農業(yè)用地租賃合同，收費標準為每畝150元。
“我們把‘經營田’的土地類型分為膠園地、林帶地、田邊地、邊角地四種類型，分別實行250元、200元、150元、70元每畝年租金。”東昌農場國土科干部黃慈潮介紹。
試點改革后，東昌農場全面實施階梯型地租，價格基本和市場接軌，土地承包租金收入從366萬元增加到989萬元，農場的內生動力、發(fā)展活力和整體實力明顯增強。
“東昌農場試點的意義非常重大，對全墾區(qū)開展農業(yè)用地清理規(guī)范提供了范本。”海墾控股集團總經理王業(yè)僑表示，土地清理規(guī)范的最終目的，是在穩(wěn)定“兩田制”的基礎上，調整不合理的土地承包關系，查處違法發(fā)包、私墾私占農場土地，制定新的土地承包租金標準和土地管理制度。
目前，農墾已經與地方住建、國土、物價等部門聯合制定了土地租賃指導價格，第二階段各個農場要統(tǒng)一發(fā)包換發(fā)承包合同，規(guī)范土地租賃價格，為下一步農場轉企改制，規(guī)范化發(fā)展奠定基礎。同時，建立租金增長機制，建立階梯地租制度，對超過合理面積部分征收階梯地租。
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土地節(jié)約集約利用推行資產化資本化
“解決了土地資源的資產化、資本化，農墾的發(fā)展才能大有可為”
10月19日，紅光農場場長符朝良從澄邁縣國土局領回了農場開展土地清理后的首本不動產證書，從此，紅光農場與地方爭議已久的19363.2畝農業(yè)土地，正式獲取“身份證”。“土地使用權屬確認后，這些土地就是我們的發(fā)展資本，我們農場今后可以招商，引進一些農業(yè)項目來合作發(fā)展?！?/p>
土地是農墾最重要的生產資料，是農墾存在和發(fā)展的基礎。墾區(qū)土地總面積1041.29萬畝，其中，已開墾利用土地700.64萬畝。
推進農墾改革發(fā)展，清理規(guī)范農場農業(yè)用地是基礎，土地資產化、資本化是重要手段。農墾通過推進土地清理規(guī)范，摸清“家底”，調整承包關系使土地資產化，又有利于農墾土地資源通過證券化、資產抵押、信托流轉等方式實現資本化。
11月4日，海膠集團?？邙P梨種植基地第一批鳳梨開始收割上市。3000多畝的鳳梨地里，工人們忙著割切鳳梨莖桿，把果實去葉包裝放入筐內，運送到加工廠裝箱后，運送到北京、上海等一線城市。
海膠集團總裁辦副主任孫樂明介紹，近年來，海膠集團大力調整產業(yè)結構，把部分低產膠園淘汰掉，清理出農業(yè)用地后采取承包入股合作方式，引入了鳳梨、蜜柚等農業(yè)項目發(fā)展，膠工轉成工人，在基地打工。相比于以往低產膠園每畝產值400元到500元，膠工月收入1000元左右，現在鳳梨基地每畝產值可達到2.5萬元，工人月收入可達到4000元左右。
土地流轉帶來土地價值的市場化、貨幣化。以目前美國、日本等發(fā)達國家的經驗來看，因為農業(yè)用地在低利率、適度通脹的背景下，能夠保值增值，從而在自由流通的情況下容易得到資金的青睞。土地流轉政策將加速資源型公司土地儲備的外延式擴張，規(guī)模種植養(yǎng)殖集團成為受益者。
東昌農場完成了土地清理與規(guī)范后，為農場長遠發(fā)展儲備了寶貴的土地資源。近期，東昌農場已經和外來資本合作成立了天地東昌生態(tài)農業(yè)股份有限公司，發(fā)展水果種植、物流平臺等項目，力爭兩到三年內在資本市場掛牌上市。
為進一步規(guī)范農墾土地節(jié)約集約利用，我省還出臺了《關于加強農墾土地利用管理意見》，把農墾土地納入全省土地利用總體規(guī)劃中，保證了全省土地利用規(guī)劃的完整性。今后，農墾土地供應和交易，要通過省公共資源交易平臺，進入省級土地交易系統(tǒng)進行公開交易和配置，經營性用地要采取招標、拍賣、掛牌方式供應和交易，不得以協(xié)議出讓方式或擅自簽訂合同進行私下交易。
“把農墾納入全省土地利用總體規(guī)劃，可以進一步推進農墾與地方經濟社會融合發(fā)展?！蓖鯓I(yè)僑說，同時規(guī)范了土地交易流程，可防止土地交易中腐敗現象的發(fā)生，保障農墾土地價值最大化和農墾利益的最大化。
海墾控股集團黨委書記、董事長張韻聲說，目前集團最緊迫的任務是完成土地使用權確認登記，未確權土地及權屬存在爭議的，要逐宗查找原因，明確位置、面積、當事人等，摸清農場或公司和農村土地權屬爭議的情況。其次，要建立起農墾土地流轉的市場化機制，公開發(fā)包、市場定價、資源配置，解決了土地資源的資產化、資本化，農墾的發(fā)展才能大有可為。
(本報?？?1月28日訊)