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《生態(tài)文明體制改革總體方案》

中國·海南 fygsj.cn     發(fā)布時間: 2017-08-15 15:08     來源:中國政府網(wǎng)   字體[ ]

《生態(tài)文明體制改革總體方案》

  為加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,加快推進生態(tài)文明建設,增強生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,制定本方案。

  一、生態(tài)文明體制改革的總體要求

  (一)生態(tài)文明體制改革的指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神,以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導,深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神,按照黨中央、國務院決策部署,堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策,堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主方針,立足我國社會主義初級階段的基本國情和新的階段性特征,以建設美麗中國為目標,以正確處理人與自然關(guān)系為核心,以解決生態(tài)環(huán)境領域突出問題為導向,保障國家生態(tài)安全,改善環(huán)境質(zhì)量,提高資源利用效率,推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。

  (二)生態(tài)文明體制改革的理念

  樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念,生態(tài)文明建設不僅影響經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展,也關(guān)系政治和社會建設,必須放在突出地位,融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。

  樹立發(fā)展和保護相統(tǒng)一的理念,堅持發(fā)展是硬道理的戰(zhàn)略思想,發(fā)展必須是綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,平衡好發(fā)展和保護的關(guān)系,按照主體功能定位控制開發(fā)強度,調(diào)整空間結(jié)構(gòu),給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園,實現(xiàn)發(fā)展與保護的內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進。

  樹立綠水青山就是金山銀山的理念,清新空氣、清潔水源、美麗山川、肥沃土地、生物多樣性是人類生存必需的生態(tài)環(huán)境,堅持發(fā)展是第一要務,必須保護森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)。

  樹立自然價值和自然資本的理念,自然生態(tài)是有價值的,保護自然就是增值自然價值和自然資本的過程,就是保護和發(fā)展生產(chǎn)力,就應得到合理回報和經(jīng)濟補償。

  樹立空間均衡的理念,把握人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的平衡點推動發(fā)展,人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長速度不能超出當?shù)厮临Y源承載能力和環(huán)境容量。

  樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念,按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律,統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游,進行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理,增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力,維護生態(tài)平衡。

  (三)生態(tài)文明體制改革的原則

  堅持正確改革方向,健全市場機制,更好發(fā)揮政府的主導和監(jiān)管作用,發(fā)揮企業(yè)的積極性和自我約束作用,發(fā)揮社會組織和公眾的參與和監(jiān)督作用。

  堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì),創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度,落實所有權(quán),區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力,合理劃分中央地方事權(quán)和監(jiān)管職責,保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益。

  堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一,繼續(xù)加強城市環(huán)境保護和工業(yè)污染防治,加大生態(tài)環(huán)境保護工作對農(nóng)村地區(qū)的覆蓋,建立健全農(nóng)村環(huán)境治理體制機制,加大對農(nóng)村污染防治設施建設和資金投入力度。

  堅持激勵和約束并舉,既要形成支持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的利益導向機制,又要堅持源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲、責任追究,形成對各類市場主體的有效約束,逐步實現(xiàn)市場化、法治化、制度化。

  堅持主動作為和國際合作相結(jié)合,加強生態(tài)環(huán)境保護是我們的自覺行為,同時要深化國際交流和務實合作,充分借鑒國際上的先進技術(shù)和體制機制建設有益經(jīng)驗,積極參與全球環(huán)境治理,承擔并履行好同發(fā)展中大國相適應的國際責任。

  堅持鼓勵試點先行和整體協(xié)調(diào)推進相結(jié)合,在黨中央、國務院統(tǒng)一部署下,先易后難、分步推進,成熟一項推出一項。支持各地區(qū)根據(jù)本方案確定的基本方向,因地制宜,大膽探索、大膽試驗。

  (四)生態(tài)文明體制改革的目標。到2020年,構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,推進生態(tài)文明領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。

  構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,著力解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問題。

  構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度,著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。

  構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容,全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系,著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規(guī)劃朝令夕改等問題。

  構(gòu)建覆蓋全面、科學規(guī)范、管理嚴格的資源總量管理和全面節(jié)約制度,著力解決資源使用浪費嚴重、利用效率不高等問題。

  構(gòu)建反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補償制度,著力解決自然資源及其產(chǎn)品價格偏低、生產(chǎn)開發(fā)成本低于社會成本、保護生態(tài)得不到合理回報等問題。

  構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為導向,監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明、多方參與的環(huán)境治理體系,著力解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責不一致、違法成本過低等問題。

  構(gòu)建更多運用經(jīng)濟杠桿進行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場體系,著力解決市場主體和市場體系發(fā)育滯后、社會參與度不高等問題。

  構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度,著力解決發(fā)展績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題。

  二、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

  (五)建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)。堅持資源公有、物權(quán)法定,清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記,逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界,劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界,劃清不同集體所有者的邊界。推進確權(quán)登記法治化。

  (六)建立權(quán)責明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系。制定權(quán)力清單,明確各類自然資源產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利。處理好所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系,創(chuàng)新自然資源全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式,除生態(tài)功能重要的外,可推動所有權(quán)和使用權(quán)相分離,明確占有、使用、收益、處分等權(quán)利歸屬關(guān)系和權(quán)責,適度擴大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔保、入股等權(quán)能。明確國有農(nóng)場、林場和牧場土地所有者與使用者權(quán)能。全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度,嚴禁無償或低價出讓。統(tǒng)籌規(guī)劃,加強自然資源資產(chǎn)交易平臺建設。

  (七)健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制。按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責的原則,整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責,組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機構(gòu),負責全民所有自然資源的出讓等。

  (八)探索建立分級行使所有權(quán)的體制。對全民所有的自然資源資產(chǎn),按照不同資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度,研究實行中央和地方政府分級代理行使所有權(quán)職責的體制,實現(xiàn)效率和公平相統(tǒng)一。分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍。中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權(quán)。

  (九)開展水流和濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點。探索建立水權(quán)制度,開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)試點,遵循水生態(tài)系統(tǒng)性、整體性原則,分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及使用量。在甘肅、寧夏等地開展?jié)竦禺a(chǎn)權(quán)確權(quán)試點。

  三、建立國土空間開發(fā)保護制度

  (十)完善主體功能區(qū)制度。統(tǒng)籌國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃,健全基于主體功能區(qū)的區(qū)域政策,根據(jù)城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的不同定位,加快調(diào)整完善財政、產(chǎn)業(yè)、投資、人口流動、建設用地、資源開發(fā)、環(huán)境保護等政策。

  (十一)健全國土空間用途管制制度。簡化自上而下的用地指標控制體系,調(diào)整按行政區(qū)和用地基數(shù)分配指標的做法。將開發(fā)強度指標分解到各縣級行政區(qū),作為約束性指標,控制建設用地總量。將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間,劃定并嚴守生態(tài)紅線,嚴禁任意改變用途,防止不合理開發(fā)建設活動對生態(tài)紅線的破壞。完善覆蓋全部國土空間的監(jiān)測系統(tǒng),動態(tài)監(jiān)測國土空間變化。

  (十二)建立國家公園體制。加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和永續(xù)利用,改革各部門分頭設置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制,對上述保護地進行功能重組,合理界定國家公園范圍。國家公園實行更嚴格保護,除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設施改造和自然觀光科研教育旅游外,禁止其他開發(fā)建設,保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。加強對國家公園試點的指導,在試點基礎上研究制定建立國家公園體制總體方案。構(gòu)建保護珍稀野生動植物的長效機制。

  (十三)完善自然資源監(jiān)管體制。將分散在各部門的有關(guān)用途管制職責,逐步統(tǒng)一到一個部門,統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責。

  四、建立空間規(guī)劃體系

  (十四)編制空間規(guī)劃。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃,編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃,實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋??臻g規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖,是各類開發(fā)建設活動的基本依據(jù)??臻g規(guī)劃分為國家、省、市縣(設區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū))三級。研究建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機制。鼓勵開展省級空間規(guī)劃試點。編制京津冀空間規(guī)劃。

  (十五)推進市縣“多規(guī)合一”。支持市縣推進“多規(guī)合一”,統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃,逐步形成一個市縣一個規(guī)劃、一張藍圖。市縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類標準,根據(jù)主體功能定位和省級空間規(guī)劃要求,劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間,明確城鎮(zhèn)建設區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點等的開發(fā)邊界,以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界,加強對城市地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃。加強對市縣“多規(guī)合一”試點的指導,研究制定市縣空間規(guī)劃編制指引和技術(shù)規(guī)范,形成可復制、能推廣的經(jīng)驗。

  (十六)創(chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法。探索規(guī)范化的市縣空間規(guī)劃編制程序,擴大社會參與,增強規(guī)劃的科學性和透明度。鼓勵試點地區(qū)進行規(guī)劃編制部門整合,由一個部門負責市縣空間規(guī)劃的編制,可成立由專業(yè)人員和有關(guān)方面代表組成的規(guī)劃評議委員會。規(guī)劃編制前應當進行資源環(huán)境承載能力評價,以評價結(jié)果作為規(guī)劃的基本依據(jù)。規(guī)劃編制過程中應當廣泛征求各方面意見,全文公布規(guī)劃草案,充分聽取當?shù)鼐用褚庖?。?guī)劃經(jīng)評議委員會論證通過后,由當?shù)厝嗣翊泶髸徸h通過,并報上級政府部門備案。規(guī)劃成果應當包括規(guī)劃文本和較高精度的規(guī)劃圖,并在網(wǎng)絡和其他本地媒體公布。鼓勵當?shù)鼐用駥σ?guī)劃執(zhí)行進行監(jiān)督,對違反規(guī)劃的開發(fā)建設行為進行舉報。當?shù)厝嗣翊泶髸捌涑瘴瘑T會定期聽取空間規(guī)劃執(zhí)行情況報告,對當?shù)卣`反規(guī)劃行為進行問責。

  五、完善資源總量管理和全面節(jié)約制度

  (十七)完善最嚴格的耕地保護制度和土地節(jié)約集約利用制度。完善基本農(nóng)田保護制度,劃定永久基本農(nóng)田紅線,按照面積不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變的要求,將基本農(nóng)田落地到戶、上圖入庫,實行嚴格保護,除法律規(guī)定的國家重點建設項目選址確實無法避讓外,其他任何建設不得占用。加強耕地質(zhì)量等級評定與監(jiān)測,強化耕地質(zhì)量保護與提升建設。完善耕地占補平衡制度,對新增建設用地占用耕地規(guī)模實行總量控制,嚴格實行耕地占一補一、先補后占、占優(yōu)補優(yōu)。實施建設用地總量控制和減量化管理,建立節(jié)約集約用地激勵和約束機制,調(diào)整結(jié)構(gòu),盤活存量,合理安排土地利用年度計劃。

  (十八)完善最嚴格的水資源管理制度。按照節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的方針,健全用水總量控制制度,保障水安全。加快制定主要江河流域水量分配方案,加強省級統(tǒng)籌,完善省市縣三級取用水總量控制指標體系。建立健全節(jié)約集約用水機制,促進水資源使用結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化配置。完善規(guī)劃和建設項目水資源論證制度。主要運用價格和稅收手段,逐步建立農(nóng)業(yè)灌溉用水量控制和定額管理、高耗水工業(yè)企業(yè)計劃用水和定額管理制度。在嚴重缺水地區(qū)建立用水定額準入門檻,嚴格控制高耗水項目建設。加強水產(chǎn)品產(chǎn)地保護和環(huán)境修復,控制水產(chǎn)養(yǎng)殖,構(gòu)建水生動植物保護機制。完善水功能區(qū)監(jiān)督管理,建立促進非常規(guī)水源利用制度。

  (十九)建立能源消費總量管理和節(jié)約制度。堅持節(jié)約優(yōu)先,強化能耗強度控制,健全節(jié)能目標責任制和獎勵制。進一步完善能源統(tǒng)計制度。健全重點用能單位節(jié)能管理制度,探索實行節(jié)能自愿承諾機制。完善節(jié)能標準體系,及時更新用能產(chǎn)品能效、高耗能行業(yè)能耗限額、建筑物能效等標準。合理確定全國能源消費總量目標,并分解落實到省級行政區(qū)和重點用能單位。健全節(jié)能低碳產(chǎn)品和技術(shù)裝備推廣機制,定期發(fā)布技術(shù)目錄。強化節(jié)能評估審查和節(jié)能監(jiān)察。加強對可再生能源發(fā)展的扶持,逐步取消對化石能源的普遍性補貼。逐步建立全國碳排放總量控制制度和分解落實機制,建立增加森林、草原、濕地、海洋碳匯的有效機制,加強應對氣候變化國際合作。

  (二十)建立天然林保護制度。將所有天然林納入保護范圍。建立國家用材林儲備制度。逐步推進國有林區(qū)政企分開,完善以購買服務為主的國有林場公益林管護機制。完善集體林權(quán)制度,穩(wěn)定承包權(quán),拓展經(jīng)營權(quán)能,健全林權(quán)抵押貸款和流轉(zhuǎn)制度。

  (二十一)建立草原保護制度。穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度,實現(xiàn)草原承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”,規(guī)范草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。實行基本草原保護制度,確?;静菰娣e不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。健全草原生態(tài)保護補獎機制,實施禁牧休牧、劃區(qū)輪牧和草畜平衡等制度。加強對草原征用使用審核審批的監(jiān)管,嚴格控制草原非牧使用。

  (二十二)建立濕地保護制度。將所有濕地納入保護范圍,禁止擅自征用占用國際重要濕地、國家重要濕地和濕地自然保護區(qū)。確定各類濕地功能,規(guī)范保護利用行為,建立濕地生態(tài)修復機制。

  (二十三)建立沙化土地封禁保護制度。將暫不具備治理條件的連片沙化土地劃為沙化土地封禁保護區(qū)。建立嚴格保護制度,加強封禁和管護基礎設施建設,加強沙化土地治理,增加植被,合理發(fā)展沙產(chǎn)業(yè),完善以購買服務為主的管護機制,探索開發(fā)與治理結(jié)合新機制。

  (二十四)健全海洋資源開發(fā)保護制度。實施海洋主體功能區(qū)制度,確定近海海域海島主體功能,引導、控制和規(guī)范各類用海用島行為。實行圍填??偭靠刂浦贫龋瑢詈C娣e實行約束性指標管理。建立自然岸線保有率控制制度。完善海洋漁業(yè)資源總量管理制度,嚴格執(zhí)行休漁禁漁制度,推行近海捕撈限額管理,控制近海和灘涂養(yǎng)殖規(guī)模。健全海洋督察制度。

  (二十五)健全礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理制度。建立礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評估制度,加強礦產(chǎn)資源查明登記和有償計時占用登記管理。建立礦產(chǎn)資源集約開發(fā)機制,提高礦區(qū)企業(yè)集中度,鼓勵規(guī)?;_發(fā)。完善重要礦產(chǎn)資源開采回采率、選礦回收率、綜合利用率等國家標準。健全鼓勵提高礦產(chǎn)資源利用水平的經(jīng)濟政策。建立礦山企業(yè)高效和綜合利用信息公示制度,建立礦業(yè)權(quán)人“黑名單”制度。完善重要礦產(chǎn)資源回收利用的產(chǎn)業(yè)化扶持機制。完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護和土地復墾制度。

  (二十六)完善資源循環(huán)利用制度。建立健全資源產(chǎn)出率統(tǒng)計體系。實行生產(chǎn)者責任延伸制度,推動生產(chǎn)者落實廢棄產(chǎn)品回收處理等責任。建立種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用制度,實現(xiàn)種養(yǎng)業(yè)有機結(jié)合、循環(huán)發(fā)展。加快建立垃圾強制分類制度。制定再生資源回收目錄,對復合包裝物、電池、農(nóng)膜等低值廢棄物實行強制回收。加快制定資源分類回收利用標準。建立資源再生產(chǎn)品和原料推廣使用制度,相關(guān)原材料消耗企業(yè)要使用一定比例的資源再生產(chǎn)品。完善限制一次性用品使用制度。落實并完善資源綜合利用和促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的稅收政策。制定循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)目錄,實行政府優(yōu)先采購、貸款貼息等政策。

  六、健全資源有償使用和生態(tài)補償制度

  (二十七)加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革。按照成本、收益相統(tǒng)一的原則,充分考慮社會可承受能力,建立自然資源開發(fā)使用成本評估機制,將資源所有者權(quán)益和生態(tài)環(huán)境損害等納入自然資源及其產(chǎn)品價格形成機制。加強對自然壟斷環(huán)節(jié)的價格監(jiān)管,建立定價成本監(jiān)審制度和價格調(diào)整機制,完善價格決策程序和信息公開制度。推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革,全面實行非居民用水超計劃、超定額累進加價制度,全面推行城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度。

  (二十八)完善土地有償使用制度。擴大國有土地有償使用范圍,擴大招拍掛出讓比例,減少非公益性用地劃撥,國有土地出讓收支納入預算管理。改革完善工業(yè)用地供應方式,探索實行彈性出讓年限以及長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合供應。完善地價形成機制和評估制度,健全土地等級價體系,理順與土地相關(guān)的出讓金、租金和稅費關(guān)系。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制,提高工業(yè)用地出讓地價水平,降低工業(yè)用地比例。探索通過土地承包經(jīng)營、出租等方式,健全國有農(nóng)用地有償使用制度。

  (二十九)完善礦產(chǎn)資源有償使用制度。完善礦業(yè)權(quán)出讓制度,建立符合市場經(jīng)濟要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方式,原則上實行市場化出讓,國有礦產(chǎn)資源出讓收支納入預算管理。理清有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,研究建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度。調(diào)整探礦權(quán)采礦權(quán)使用費標準、礦產(chǎn)資源最低勘查投入標準。推進實現(xiàn)全國統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)交易平臺建設,加大礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓信息公開力度。

  (三十)完善海域海島有償使用制度。建立海域、無居民海島使用金征收標準調(diào)整機制。建立健全海域、無居民海島使用權(quán)招拍掛出讓制度。

  (三十一)加快資源環(huán)境稅費改革。理順自然資源及其產(chǎn)品稅費關(guān)系,明確各自功能,合理確定稅收調(diào)控范圍。加快推進資源稅從價計征改革,逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間,在華北部分地區(qū)開展地下水征收資源稅改革試點。加快推進環(huán)境保護稅立法。

  (三十二)完善生態(tài)補償機制。探索建立多元化補償機制,逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付,完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。制定橫向生態(tài)補償機制辦法,以地方補償為主,中央財政給予支持。鼓勵各地區(qū)開展生態(tài)補償試點,繼續(xù)推進新安江水環(huán)境補償試點,推動在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江-韓江等開展跨地區(qū)生態(tài)補償試點,在長江流域水環(huán)境敏感地區(qū)探索開展流域生態(tài)補償試點。

  (三十三)完善生態(tài)保護修復資金使用機制。按照山水林田湖系統(tǒng)治理的要求,完善相關(guān)資金使用管理辦法,整合現(xiàn)有政策和渠道,在深入推進國土江河綜合整治的同時,更多用于青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原-川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶等國家生態(tài)安全屏障的保護修復。

  (三十四)建立耕地草原河湖休養(yǎng)生息制度。編制耕地、草原、河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃,調(diào)整嚴重污染和地下水嚴重超采地區(qū)的耕地用途,逐步將25度以上不適宜耕種且有損生態(tài)的陡坡地退出基本農(nóng)田。建立鞏固退耕還林還草、退牧還草成果長效機制。開展退田還湖還濕試點,推進長株潭地區(qū)土壤重金屬污染修復試點、華北地區(qū)地下水超采綜合治理試點。

  七、建立健全環(huán)境治理體系

  (三十五)完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制,依法核發(fā)排污許可證,排污者必須持證排污,禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污。

  (三十六)建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。完善京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制,其他地方要結(jié)合地理特征、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律,建立區(qū)域協(xié)作機制。在部分地區(qū)開展環(huán)境保護管理體制創(chuàng)新試點,統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法。開展按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點,構(gòu)建各流域內(nèi)相關(guān)省級涉水部門參加、多形式的流域水環(huán)境保護協(xié)作機制和風險預警防控體系。建立陸海統(tǒng)籌的污染防治機制和重點海域污染物排??偭靠刂浦贫取M晟仆话l(fā)環(huán)境事件應急機制,提高與環(huán)境風險程度、污染物種類等相匹配的突發(fā)環(huán)境事件應急處置能力。

  (三十七)建立農(nóng)村環(huán)境治理體制機制。建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度,加快制定和完善相關(guān)技術(shù)標準和規(guī)范,加快推進化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜減量化以及畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化和無害化,鼓勵生產(chǎn)使用可降解農(nóng)膜。完善農(nóng)作物秸稈綜合利用制度。健全化肥農(nóng)藥包裝物、農(nóng)膜回收貯運加工網(wǎng)絡。采取財政和村集體補貼、住戶付費、社會資本參與的投入運營機制,加強農(nóng)村污水和垃圾處理等環(huán)保設施建設。采取政府購買服務等多種扶持措施,培育發(fā)展各種形式的農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體。強化縣鄉(xiāng)兩級政府的環(huán)境保護職責,加強環(huán)境監(jiān)管能力建設。財政支農(nóng)資金的使用要統(tǒng)籌考慮增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和防治農(nóng)村污染。

  (三十八)健全環(huán)境信息公開制度。全面推進大氣和水等環(huán)境信息公開、排污單位環(huán)境信息公開、監(jiān)管部門環(huán)境信息公開,健全建設項目環(huán)境影響評價信息公開機制。健全環(huán)境新聞發(fā)言人制度。引導人民群眾樹立環(huán)保意識,完善公眾參與制度,保障人民群眾依法有序行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)。建立環(huán)境保護網(wǎng)絡舉報平臺和舉報制度,健全舉報、聽證、輿論監(jiān)督等制度。

  (三十九)嚴格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。強化生產(chǎn)者環(huán)境保護法律責任,大幅度提高違法成本。健全環(huán)境損害賠償方面的法律制度、評估方法和實施機制,對違反環(huán)保法律法規(guī)的,依法嚴懲重罰;對造成生態(tài)環(huán)境損害的,以損害程度等因素依法確定賠償額度;對造成嚴重后果的,依法追究刑事責任。

  (四十)完善環(huán)境保護管理制度。建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度,將分散在各部門的環(huán)境保護職責調(diào)整到一個部門,逐步實行城鄉(xiāng)環(huán)境保護工作由一個部門進行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量,建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制,充實執(zhí)法隊伍,賦予環(huán)境執(zhí)法強制執(zhí)行的必要條件和手段。完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機制。

  八、健全環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系

  (四十一)培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體。采取鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的體制機制和政策措施。廢止妨礙形成全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法,鼓勵各類投資進入環(huán)保市場。能由政府和社會資本合作開展的環(huán)境治理和生態(tài)保護事務,都可以吸引社會資本參與建設和運營。通過政府購買服務等方式,加大對環(huán)境污染第三方治理的支持力度。加快推進污水垃圾處理設施運營管理單位向獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)轉(zhuǎn)變。組建或改組設立國有資本投資運營公司,推動國有資本加大對環(huán)境治理和生態(tài)保護等方面的投入。支持生態(tài)環(huán)境保護領域國有企業(yè)實行混合所有制改革。

  (四十二)推行用能權(quán)和碳排放權(quán)交易制度。結(jié)合重點用能單位節(jié)能行動和新建項目能評審查,開展項目節(jié)能量交易,并逐步改為基于能源消費總量管理下的用能權(quán)交易。建立用能權(quán)交易系統(tǒng)、測量與核準體系。推廣合同能源管理。深化碳排放權(quán)交易試點,逐步建立全國碳排放權(quán)交易市場,研究制定全國碳排放權(quán)交易總量設定與配額分配方案。完善碳交易注冊登記系統(tǒng),建立碳排放權(quán)交易市場監(jiān)管體系。

  (四十三)推行排污權(quán)交易制度。在企業(yè)排污總量控制制度基礎上,盡快完善初始排污權(quán)核定,擴大涵蓋的污染物覆蓋面。在現(xiàn)行以行政區(qū)為單元層層分解機制基礎上,根據(jù)行業(yè)先進排污水平,逐步強化以企業(yè)為單元進行總量控制、通過排污權(quán)交易獲得減排收益的機制。在重點流域和大氣污染重點區(qū)域,合理推進跨行政區(qū)排污權(quán)交易。擴大排污權(quán)有償使用和交易試點,將更多條件成熟地區(qū)納入試點。加強排污權(quán)交易平臺建設。制定排污權(quán)核定、使用費收取使用和交易價格等規(guī)定。

  (四十四)推行水權(quán)交易制度。結(jié)合水生態(tài)補償機制的建立健全,合理界定和分配水權(quán),探索地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等水權(quán)交易方式。研究制定水權(quán)交易管理辦法,明確可交易水權(quán)的范圍和類型、交易主體和期限、交易價格形成機制、交易平臺運作規(guī)則等。開展水權(quán)交易平臺建設。

  (四十五)建立綠色金融體系。推廣綠色信貸,研究采取財政貼息等方式加大扶持力度,鼓勵各類金融機構(gòu)加大綠色信貸的發(fā)放力度,明確貸款人的盡職免責要求和環(huán)境保護法律責任。加強資本市場相關(guān)制度建設,研究設立綠色股票指數(shù)和發(fā)展相關(guān)投資產(chǎn)品,研究銀行和企業(yè)發(fā)行綠色債券,鼓勵對綠色信貸資產(chǎn)實行證券化。支持設立各類綠色發(fā)展基金,實行市場化運作。建立上市公司環(huán)保信息強制性披露機制。完善對節(jié)能低碳、生態(tài)環(huán)保項目的各類擔保機制,加大風險補償力度。在環(huán)境高風險領域建立環(huán)境污染強制責任保險制度。建立綠色評級體系以及公益性的環(huán)境成本核算和影響評估體系。積極推動綠色金融領域各類國際合作。

  (四十六)建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品體系。將目前分頭設立的環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、循環(huán)、低碳、再生、有機等產(chǎn)品統(tǒng)一整合為綠色產(chǎn)品,建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標準、認證、標識等體系。完善對綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)、運輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策。

  九、完善生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度

  (四十七)建立生態(tài)文明目標體系。研究制定可操作、可視化的綠色發(fā)展指標體系。制定生態(tài)文明建設目標評價考核辦法,把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系。根據(jù)不同區(qū)域主體功能定位,實行差異化績效評價考核。

  (四十八)建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制。研究制定資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警指標體系和技術(shù)方法,建立資源環(huán)境監(jiān)測預警數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺,定期編制資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警報告,對資源消耗和環(huán)境容量超過或接近承載能力的地區(qū),實行預警提醒和限制性措施。

  (四十九)探索編制自然資源資產(chǎn)負債表。制定自然資源資產(chǎn)負債表編制指南,構(gòu)建水資源、土地資源、森林資源等的資產(chǎn)和負債核算方法,建立實物量核算賬戶,明確分類標準和統(tǒng)計規(guī)范,定期評估自然資源資產(chǎn)變化狀況。在市縣層面開展自然資源資產(chǎn)負債表編制試點,核算主要自然資源實物量賬戶并公布核算結(jié)果。

  (五十)對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。在編制自然資源資產(chǎn)負債表和合理考慮客觀自然因素基礎上,積極探索領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標、內(nèi)容、方法和評價指標體系。以領導干部任期內(nèi)轄區(qū)自然資源資產(chǎn)變化狀況為基礎,通過審計,客觀評價領導干部履行自然資源資產(chǎn)管理責任情況,依法界定領導干部應當承擔的責任,加強審計結(jié)果運用。在內(nèi)蒙古呼倫貝爾市、浙江湖州市、湖南婁底市、貴州赤水市、陜西延安市開展自然資源資產(chǎn)負債表編制試點和領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點。

  (五十一)建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。實行地方黨委和政府領導成員生態(tài)文明建設一崗雙責制。以自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果和生態(tài)環(huán)境損害情況為依據(jù),明確對地方黨委和政府領導班子主要負責人、有關(guān)領導人員、部門負責人的追責情形和認定程序。區(qū)分情節(jié)輕重,對造成生態(tài)環(huán)境損害的,予以誡勉、責令公開道歉、組織處理或黨紀政紀處分,對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任。對領導干部離任后出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境損害并認定其需要承擔責任的,實行終身追責。建立國家環(huán)境保護督察制度。

  十、生態(tài)文明體制改革的實施保障

  (五十二)加強對生態(tài)文明體制改革的領導。各地區(qū)各部門要認真學習領會中央關(guān)于生態(tài)文明建設和體制改革的精神,深刻認識生態(tài)文明體制改革的重大意義,增強責任感、使命感、緊迫感,認真貫徹黨中央、國務院決策部署,確保本方案確定的各項改革任務加快落實。各有關(guān)部門要按照本方案要求抓緊制定單項改革方案,明確責任主體和時間進度,密切協(xié)調(diào)配合,形成改革合力。

  (五十三)積極開展試點試驗。充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性,鼓勵各地區(qū)按照本方案的改革方向,從本地實際出發(fā),以解決突出生態(tài)環(huán)境問題為重點,發(fā)揮主動性,積極探索和推動生態(tài)文明體制改革,其中需要法律授權(quán)的按法定程序辦理。將各部門自行開展的綜合性生態(tài)文明試點統(tǒng)一為國家試點試驗,各部門要根據(jù)各自職責予以指導和推動。

  (五十四)完善法律法規(guī)。制定完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護、國家公園、空間規(guī)劃、海洋、應對氣候變化、耕地質(zhì)量保護、節(jié)水和地下水管理、草原保護、濕地保護、排污許可、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī),為生態(tài)文明體制改革提供法治保障。

  (五十五)加強輿論引導。面向國內(nèi)外,加大生態(tài)文明建設和體制改革宣傳力度,統(tǒng)籌安排、正確解讀生態(tài)文明各項制度的內(nèi)涵和改革方向,培育普及生態(tài)文化,提高生態(tài)文明意識,倡導綠色生活方式,形成崇尚生態(tài)文明、推進生態(tài)文明建設和體制改革的良好氛圍。

  (五十六)加強督促落實。中央全面深化改革領導小組辦公室、經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),對本方案落實情況進行跟蹤分析和督促檢查,正確解讀和及時解決實施中遇到的問題,重大問題要及時向黨中央、國務院請示報告。

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