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呂紅兵

6月10日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》(以下簡稱海南自由貿(mào)易港法)，從國家立法層面為海南自貿(mào)港推進制度集成創(chuàng)新、系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進改革提供了法律基礎(chǔ)。作為引領(lǐng)、推進、規(guī)范海南自貿(mào)港建設(shè)和管理的原則性立法、基本性規(guī)范，海南自由貿(mào)易港法體系完整、邏輯嚴密，意義重大。

法律定位更加明確

海南自由貿(mào)易港法是國家就中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)制定的第一部法律。這部法律的出臺，不僅將對海南自貿(mào)港建設(shè)產(chǎn)生重要影響，也將在我國加快推進高水平開放進程中產(chǎn)生重大影響、發(fā)揮特殊作用。

建設(shè)海南自貿(mào)港是一項重大國家戰(zhàn)略，需要從法律意義上賦予其不同于現(xiàn)行行政區(qū)劃體制的定位和屬性，在法律邏輯上獲得足以支撐海南自貿(mào)港各項經(jīng)濟社會建設(shè)的法律授權(quán)與制度保障。

海南自由貿(mào)易港法開宗明義：“為了建設(shè)高水平的中國特色海南自由貿(mào)易港”。由此可見，“海南自由貿(mào)易港”有兩個定語，一個是“高水平”，一個是“中國特色”。個人理解，“中國特色”是原則，是前提;“高水平”是內(nèi)容，是目標(biāo)。兩者缺一不可，相互作用，彼此賦能，從而形成建設(shè)海南自貿(mào)港的明確方向、前行道路與本質(zhì)屬性。

從“中國特色”角度，明確了“促進社會主義市場經(jīng)濟平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展”的立法宗旨，體現(xiàn)了“借鑒國際經(jīng)驗”并“圍繞海南戰(zhàn)略定位，發(fā)揮海南優(yōu)勢”，彰顯了“貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念”，表達了“堅持高質(zhì)量發(fā)展，堅持總體國家安全觀，堅持以人民為中心”，指明了“實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮、社會文明、生態(tài)宜居、人民幸?！钡陌l(fā)展目標(biāo)。

從“高水平”的角度，則明確“海南自由貿(mào)易港建設(shè)，以貿(mào)易投資自由化便利化為重點，以各類生產(chǎn)要素跨境自由有序安全便捷流動和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系為支撐，以特殊的稅收制度安排、高效的社會治理體系和完備的法治體系為保障，持續(xù)優(yōu)化法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境和公平統(tǒng)一高效的市場環(huán)境?！?/p>

體系定位更加凸顯

海南自由貿(mào)易港法，是保障海南自貿(mào)港打造世界最高水平開放形態(tài)、實現(xiàn)制度集成創(chuàng)新重大突破的“基本法”。從這一角度而言，在海南自由貿(mào)易港法中應(yīng)有對“本法”的定位條款，并進一步明確海南自貿(mào)港應(yīng)建立以“本法”為基礎(chǔ)、以地方性法規(guī)和商事糾紛解決機制為組成部分的自貿(mào)港法律體系。

首先，海南自由貿(mào)易港法是海南自貿(mào)港建設(shè)與管理活動的“主要法”。正如本法第一章第二條所規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港建設(shè)和管理活動適用本法。本法沒有規(guī)定的，適用其他有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定?！?/p>

其次，海南自由貿(mào)易港法是海南自貿(mào)港建設(shè)與管理活動的“基礎(chǔ)法”。本法第一章第十條即明確：“海南省人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)本法，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動制定法規(guī)(以下稱海南自由貿(mào)易港法規(guī))，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實施?！?/p>

再次，海南自由貿(mào)易港法是海南自貿(mào)港建設(shè)與管理活動的“主導(dǎo)法”。依本法第一章第十條規(guī)定，海南省人大及其常委會根據(jù)本法制定相關(guān)法規(guī)即“海南自由貿(mào)易港法規(guī)”并在自貿(mào)港范圍內(nèi)實施，應(yīng)報全國人大常委會和國務(wù)院備案，但對法律或者行政法規(guī)的規(guī)定作變通規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)說明變通的情況和理由;而涉及依法應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會制定法律或者由國務(wù)院制定行政法規(guī)事項的，應(yīng)當(dāng)分別報全國人大常委會或者國務(wù)院批準(zhǔn)后生效。可見，海南自由貿(mào)易港法規(guī)雖是由海南自由貿(mào)易港法主導(dǎo)制定(即“根據(jù)”)，但依然存在“備案”或“批準(zhǔn)”的法律程序。

對標(biāo)高水平開放形態(tài)的制度安排更加系統(tǒng)

對標(biāo)高水平開放形態(tài)的制度安排，在本法中體現(xiàn)于實現(xiàn)貿(mào)易、投資、跨境資金流動、人員進出、運輸來往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動等諸多方面，并以貿(mào)易投資自由化便利化為重點，構(gòu)建自貿(mào)港政策制度體系。這些“高水平”形態(tài)，在本法立法的語言表達上可見一斑，比如“特殊”“特別”以及“除外”“之外”等文字運用。

例如第十一條：“國家建立健全全島封關(guān)運作的海南自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度。在依法有效監(jiān)管基礎(chǔ)上，建立自由進出、安全便利的貨物貿(mào)易管理制度，優(yōu)化服務(wù)貿(mào)易管理措施，實現(xiàn)貿(mào)易自由化便利化?！?/p>

第十三條：“在境外與海南自由貿(mào)易港之間，貨物、物品可以自由進出，海關(guān)依法進行監(jiān)管，列入海南自由貿(mào)易港禁止、限制進出口貨物、物品清單的除外?！?/p>

第十七條：“海南自由貿(mào)易港對跨境服務(wù)貿(mào)易實行負面清單管理制度，并實施相配套的資金支付和轉(zhuǎn)移制度。對清單之外的跨境服務(wù)貿(mào)易，按照內(nèi)外一致的原則管理?！?/p>

第十八條：“海南自由貿(mào)易港全面放開投資準(zhǔn)入，涉及國家安全、社會穩(wěn)定、生態(tài)保護紅線、重大公共利益等國家實行準(zhǔn)入管理的領(lǐng)域除外。”

另有第十九條：“海南自由貿(mào)易港對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負面清單管理制度。特別適用于海南自由貿(mào)易港的外商投資準(zhǔn)入負面清單由國務(wù)院有關(guān)部門會同海南省制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后發(fā)布?！?/p>

第二十條：“國家放寬海南自由貿(mào)易港市場準(zhǔn)入。海南自由貿(mào)易港放寬市場準(zhǔn)入特別清單(特別措施)由國務(wù)院有關(guān)部門會同海南省制定?！?/p>

同時，上述“高水平”形態(tài)，從本法立法的系統(tǒng)性上更為周全且周延。比如第四章“財政稅收制度”的規(guī)定，在稅收制度方面，通過“稅制體系”“簡化稅制”“稅收征管服務(wù)體系”等規(guī)定，構(gòu)成稅收制度對海南自貿(mào)港建設(shè)的特殊支撐。

生態(tài)環(huán)境保護要求更加嚴格

海南自由貿(mào)易港法的一個顯著特色，是對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度之高，在以往立法中鮮為少見。其中的生態(tài)環(huán)境保護理念旗幟鮮明，貫穿始終。如第一條中即有“可持續(xù)發(fā)展”的表述，第三條中又有“新發(fā)展理念”“高質(zhì)量發(fā)展”“生態(tài)宜居”的表達，而第五條直接規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，創(chuàng)新生態(tài)文明體制機制，建設(shè)國家生態(tài)文明試驗區(qū)?！币虼耍糠芍兄贫ǖ谖逭隆吧鷳B(tài)環(huán)境保護”專章也就不足為奇了。

如果說如上所述在貿(mào)易、投資自由便利章節(jié)中以“特殊”“除外”等用詞彰顯推進，而第五章中則多用“嚴格”表達規(guī)范。

“嚴格”之下自然會“一票否決”，故第三十六條規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港實行環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度?？h級以上地方人民政府對本級人民政府負有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負責(zé)人和下級人民政府及其負責(zé)人的年度考核，實行環(huán)境保護目標(biāo)完成情況一票否決制?！?/p>

“嚴格”之下當(dāng)然會“終身追責(zé)”，故第三十七條規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。對違背科學(xué)發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞的地方人民政府及有關(guān)部門主要負責(zé)人、直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)嚴格追究責(zé)任?！?/p>

習(xí)近平總書記曾強調(diào)：“我們要堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力?！焙Ｄ献杂少Q(mào)易港法，應(yīng)當(dāng)也一定能夠在推進海南自貿(mào)港建設(shè)過程中發(fā)揮引導(dǎo)、推動、規(guī)范和保障的積極作用!

(作者為全國律師行業(yè)黨委委員、中華全國律師協(xié)會副會長)