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《海南自由貿易港國土空間規(guī)劃條例》解讀
海南省人大常委會法工委 海南省自然資源和規(guī)劃廳

《海南自由貿易港國土空間規(guī)劃條例》(以下簡稱《條例》)已由海南省七屆人民代表大會常務委員會第十四次會議于2024年11月29日通過，自2025年1月1日起施行?！逗Ｄ鲜〕青l(xiāng)規(guī)劃條例》、《海南省村莊規(guī)劃管理條例》、《海南省人民代表大會常務委員會關于實施海南省總體規(guī)劃的決定》、《海南省人民代表大會常務委員會關于加強重要規(guī)劃控制區(qū)規(guī)劃管理的決定》同時廢止。

一、《條例》出臺的背景和意義

習近平總書記指出“國土是生態(tài)文明建設的空間載體。從大的方面統(tǒng)籌謀劃，搞好頂層設計，首先要把國土空間開發(fā)格局設計好”。我省高度重視國土空間規(guī)劃工作，2015年在全國率先開展省域“多規(guī)合一”改革試點。2019年按照中共中央、國務院《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(中發(fā)〔2019〕18號)精神，進一步深化“多規(guī)合一”改革，積極推進國土空間規(guī)劃體系建設。當前，《海南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《海南省村莊規(guī)劃管理條例》等法規(guī)已經無法適應構建新時代國土空間規(guī)劃體系的要求，在國家層面尚未出臺國土空間規(guī)劃法的情況下，亟需通過地方立法為我省國土空間規(guī)劃的編制、審批、實施、監(jiān)督管理等活動提供依據?！稐l例》總結了我省“多規(guī)合一”改革實踐經驗，保留《海南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《海南省村莊規(guī)劃管理條例》等法規(guī)中切實可行的制度設計，落實國家關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的總體部署，建立全省統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系?！稐l例》的出臺將有利于提高我省國土空間規(guī)劃治理水平，對整體謀劃新時代海南自由貿易港國土空間開發(fā)、保護、建設格局有重要意義。

二、《條例》的主要內容和亮點

《條例》分為總則、國土空間規(guī)劃的制定、國土空間用途管制、國土空間規(guī)劃實施、監(jiān)督檢查、法律責任、附則等七章，共七十條，主要內容和亮點有：

(一)建立完整的國土空間規(guī)劃體系，實施國土空間規(guī)劃分級分類管理。一是明確國土空間規(guī)劃分為國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃三類，規(guī)定下級國土空間規(guī)劃應當服從上級國土空間規(guī)劃，詳細規(guī)劃、相關專項規(guī)劃應當服從總體規(guī)劃，相關專項規(guī)劃應當相互協(xié)同并與詳細規(guī)劃相銜接。二是明確國土空間總體規(guī)劃包括省、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃;國土空間詳細規(guī)劃分為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內詳細規(guī)劃、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃和特定區(qū)域詳細規(guī)劃等類型，按照不同層級深度分為單元詳細規(guī)劃和地塊詳細規(guī)劃。三是明確各級各類規(guī)劃編制、審批的要求和程序。規(guī)定國土空間總體規(guī)劃由本級政府組織編制，經同級人大常委會審議后，報上級政府批準;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內詳細規(guī)劃由市縣自然資源和規(guī)劃主管部門組織編制，報本級政府審批;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制，報市縣政府審批;特定區(qū)域詳細規(guī)劃由市縣自然資源和規(guī)劃主管部門會同相關部門編制，報本級政府審批;國家和本省對特定區(qū)域、其他類型詳細規(guī)劃以及產業(yè)園區(qū)的詳細規(guī)劃編制、審批另有規(guī)定的，從其規(guī)定;相關專項規(guī)劃，由有關主管部門按照職責組織編制。四是明確各級各類規(guī)劃修改的情形、要求和程序。國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃修改涉及強制性內容的，按原審批程序報批;不涉及強制性內容的，報批程序分別由省政府、省自然資源和規(guī)劃主管部門確定。

(二)建立國土空間用途管制體系，有效銜接規(guī)劃制定與實施。一是明確用途管制的依據和措施，規(guī)定經批準的國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃是國土空間分區(qū)分類實施用途管制的依據。二是結合我省實際，明確農田保護區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)和海洋發(fā)展區(qū)等功能分區(qū)的主導功能，以及鼓勵性和禁止性的管制要求。三是對地下空間、生態(tài)修復、全域土地綜合整治等特殊空間分別提出了不同的用途管制要求，規(guī)定地下空間開發(fā)利用和生態(tài)修復應當編制相關專項規(guī)劃;規(guī)定全域土地綜合整治應當依據規(guī)劃編制實施方案，將整治任務、指標和布局要求等落實到具體地塊。四是明確已依法實施的資源利用、建設項目不符合現行國土空間規(guī)劃和用途管制要求的，政府應當組織有序退出，保障退出單位和個人的合法權益。

(三)建立健全規(guī)劃實施管理體系，實現全域全要素管控。一是明確規(guī)劃實施的基本要求，要求建立協(xié)調工作機制、制定近期建設計劃，為規(guī)劃實施提供保障。二是結合資源利用規(guī)律，將規(guī)劃實施分為資源利用管理和項目建設管理兩種模式，實行不同的規(guī)劃管控方式。三是規(guī)定農用地、未利用地、海域、無居民海島以及礦產資源等自然資源應當分別按照規(guī)劃用途、批復和出讓合同、開發(fā)利用方案等進行開發(fā)利用。四是進一步優(yōu)化行政審批流程，對建設項目是否符合國土空間規(guī)劃和用途管制進行審查并出具空間準入意見，作為批準和核準建設項目、辦理農用地轉用手續(xù)的依據，不再單獨核發(fā)建設項目用地預審意見或者建設項目選址意見書;土地供應時在空間準入意見或者土地使用權出讓等合同中明確規(guī)劃條件，不再核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證;明確核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的要求與程序。五是規(guī)定符合一定要求的，可以實行建設工程規(guī)劃許可告知承諾和豁免，實行豁免的，無需辦理建設工程規(guī)劃許可證，按照國土空間詳細規(guī)劃進行建設;同時規(guī)定建設項目可以根據需要分期申請辦理建設工程規(guī)劃許可證并開展分期建設。

(四)結合海南自由貿易港建設需求，積極做好國土空間要素保障。一是規(guī)定在不突破規(guī)劃城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數的前提下，符合相關規(guī)定的，可以對城鄉(xiāng)建設用地、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界布局進行調整和局部優(yōu)化，為優(yōu)化國土空間布局提供法律保障。二是明確在符合國土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護要求的前提下，可以將未利用地、其他農用地、低效閑置建設用地等非耕地規(guī)劃為補充耕地來源，為補充耕地提供規(guī)劃保障。三是規(guī)定在確保耕地數量不減少、質量有提升、整治區(qū)域建設用地面積不增加的前提下，可以對零星的耕地、永久基本農田以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等進行布局優(yōu)化，為全域土地綜合整治提供保障。

(五)構建全周期全鏈條的規(guī)劃管理機制，實現國土空間智慧治理。一是規(guī)定規(guī)劃編制等應當以國土空間基礎信息平臺匯集整合的法定數據為依據，有關主管部門應當及時向省國土空間基礎信息平臺提供基礎資料。二是規(guī)定組織編制機關應當及時將經批準的國土空間規(guī)劃匯交至省國土空間基礎信息平臺。三是規(guī)定政府將基礎設施、公共服務設施、城市更新等重大項目列入清單，與省國土空間基礎信息平臺相銜接，明確規(guī)劃實施保障措施。四是規(guī)定通過“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)對規(guī)劃強制性內容傳導、審批內容落實等情況進行動態(tài)監(jiān)測，對規(guī)劃實施進度等執(zhí)行情況進行預警。

《條例》還規(guī)定了國土空間規(guī)劃的監(jiān)督檢查以及法律責任等內容。